L’année dernière, le constructeur italien Iveco a passé une commande d’environ 500 autobus électriques pour De Lijn. Pour la société de transport flamande, il ne s’agissait que de l’un de ses nombreux appels d’offres. Mais la fin juridique de l’ordonnance a montré à quel point ces appels d’offres sont peu connus. Deux constructeurs d’autobus rivaux – VDL Roeselare et le néerlandais Ebusco, dont l’homme d’affaires Marc Coucke est actionnaire – ont saisi le Conseil d’État. Il en ressort que De Lijn n’a pas commis d’erreur dans son attribution. Mais les trois jugements publiés ont mis en lumière pour la première fois les détails de ce contact de plusieurs millions de dollars.

La Commission européenne estime que le marché public par État membre représente 14 % du produit intérieur brut (PIB). Dans notre pays, cela représente 17 000 dossiers provenant de centaines de ministères, pour un volume de marchés publics de 70 milliards d’euros par an. La question de savoir qui en profite le plus reste largement dans le brouillard. La France, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas sont également moins performants en matière de publication d’informations sur les marchés publics. Mais le nombre de services publics belges qui sont loin d’être à la hauteur est remarquablement élevé, que ce soit au niveau fédéral, flamand ou local.

Les autorités belges ne divulguent que dans un cas sur trois quelles entreprises participent aux appels d’offres et à qui elles attribuent le marché, alors que l’Europe exige cette divulgation pour les marchés dépassant une certaine valeur. Il y a encore moins de transparence sur les montants que notre pays dépense pour des produits, des services ou des projets de construction. À peine 15 % de ce budget a été rendu public au cours des six dernières années.

C’est ce qui ressort d’une étude réalisée par De Tijd sur la base de données de la Fondation pour les marchés publics et de la société de conseil Tender Experts. Depuis 2016, ils collectent des informations sur tous les appels d’offres publiés par les administrations et institutions publiques belges.

Une analyse des données montre que seul un tiers des administrations publiques ayant passé des appels d’offres d’une valeur d’au moins 1 million d’euros entre 2017 et 2022 ont divulgué plus de la moitié des attributions. L’opérateur fédéral du réseau ferroviaire Infrabel a ensuite lancé 2 782 appels d’offres en six ans et annoncé un volume d’achats de plus de 4 milliards d’euros sur cette période. En dépit de ces dépenses élevées, seul un cas sur trois indique l’attributaire du contrat. Le purificateur d’eau flamand Aquafin a fait encore pire. Sur les 1 375 contrats émis au cours de la même période, les trois quarts au moins sont restés sous la ligne de flottaison.

Cependant, l’Union européenne impose à toutes les autorités publiques d’indiquer clairement à qui le marché a été attribué et pour quel montant, à partir de certains seuils. Mais nous constatons que cela ne fait pas l’objet d’un suivi ou d’un contrôle rigoureux”, déclare Bruno De Mulder, président de la Fondation pour les marchés publics et directeur général de Tender Experts. La législation européenne ne prévoit pas non plus de sanction en cas de non-respect des règles de transparence.

Même au niveau national, la réglementation n’est pas étanche. Si un marché public se situe en dessous du seuil européen, il est publié localement. Chaque pays décidera alors des informations qui devraient être au minimum accessibles au public. En Belgique, les informations sont publiées dans le Bulletin des marchés publics et sur une plateforme en ligne. Comme les gouvernements peuvent choisir d’attribuer des marchés de moins de 140 000 euros sans les publier, beaucoup de choses restent invisibles.

Club d’initiés

Des autorités bien connues, telles que l’exploitant de l’aéroport Brussels Airport Company, la société ferroviaire NMBS, la société de transport STIB, l’exploitant du réseau énergétique Fluvius, l’autorité portuaire d’Anvers ou Lantis, qui gère le chantier naval Oosterweel d’Anvers, n’ont divulgué l’identité de l’entreprise adjudicataire que dans 20 à 45 % des dossiers au cours des six dernières années. Le réseau d’enseignement gratuit GO !, les services publics fédéraux Économie, Justice et Santé publique, les ministères de la Communauté flamande et les hôpitaux UZ Gent et ZNA Antwerp sont également moins performants. L’une des exceptions est Smals, le fournisseur de services informatiques préféré du gouvernement. Ce qui donne accès à 77 % de ses contrats. Flanders Make, le centre de recherche flamand pour l’industrie manufacturière, publie toutes les informations requises dans 84 % des cas. Le parlement flamand atteint un taux de transparence de 80 %.

Les milliards d’euros que les gouvernements utilisent pour acheter sur le marché privé n’ont pas seulement un impact majeur sur l’économie. Selon Fredo Schotanus, expert en marchés publics à l’université d’Utrecht, ils constituent également un outil important pour la conception d’une société juste. Les principes qui sous-tendent l’attribution d’un marché public, tels que l’égalité de traitement, la transparence, l’objectivité et l’obligation d’admettre des participants multiples, reflètent les fondements de notre État de droit démocratique. Ceux qui ne les respectent pas donnent une impression d’arbitraire et de corruption”.

C’est également ce qui ressort d’un rapport de l’Union européenne de 2014, dans lequel la moitié des entrepreneurs belges participant à des marchés publics se disent convaincus que la corruption est répandue.

Moins le gouvernement donne d’informations sur les marchés qu’il passe, plus il est probable qu’un seul ou un nombre limité de parties soumissionnent et remportent le contrat”, explique M. Schotanus. Ainsi, les informations importantes sur la manière dont le contrat est attribué et exécuté sont limitées à un club d’initiés qui utilisent ces connaissances pour augmenter leurs chances de remporter à nouveau le contrat lors de la prochaine mission. Pour les personnes extérieures, cela crée une impression de népotisme ou de favoritisme et, dans les cas extrêmes, cela sape la confiance des citoyens dans les institutions démocratiques.

Grandes entreprises, nombreux contrats

Il n’est pas certain que de telles pratiques existent dans les marchés publics belges. Toutefois, il convient de noter qu’un nombre limité de grandes entreprises ont remporté de nombreux contrats au cours des six dernières années. L’assureur Ethias, qui appartient en grande partie à l’État, a remporté les trois quarts des appels d’offres dans le domaine de l’assurance automobile. Son homologue du secteur, Axa, représentait 13 %. Ethias et Axa ont également dominé dans les sinistres incendie, ainsi que dans les commandes d’assurances collectives, de responsabilité civile et d’autres polices. Cela a rapporté à Ethias au moins 880 millions d’euros de revenus sur six ans et à Axa 130 millions d’euros, si l’on en croit la valeur publiée du contrat.

Solucious, le grossiste alimentaire du groupe Colruyt, a raflé un quart des appels d’offres pour les produits alimentaires, soit près de 45 millions d’euros. Pour les pairs du secteur, il ne reste que des miettes. La société est suivie par son homologue du secteur, Sligro-ISPC, qui a gagné 16 %. Dans le domaine de l’imagerie médicale, Siemens, GE et Philips ont reçu ensemble un peu plus de la moitié de toutes les commandes. Les multinationales Equans Services, TPF Utilities et Veolia ont signé pour une part de marché de 54 % dans l’installation de plomberie et de 48 % dans l’entretien et l’exploitation du chauffage. Le cabinet de conseil Sweco a remporté un cinquième de tous les contrats de construction de routes et de pistes cyclables et 17 % de tous les contrats de planification urbaine et d’infrastructure. L’entreprise de verdure Krinkels réalise 13 % de l’ensemble des contrats d’entretien des parcs et jardins.

La constatation selon laquelle de nombreux appels d’offres en Belgique sont attribués à de plus grandes entreprises est également confirmée par la recherche européenne. Les autorités belges n’ont attribué que 28 % de leurs contrats aux PME en 2021, en baisse par rapport à 2020 (30 %) et 2019 (34 %). Au cours de la même période, le nombre de PME en compétition est passé de 54 % à 59 %. Avec ce mauvais score, notre pays se retrouve en queue de peloton européen, juste devant la Roumanie.

Les appels d’offres sont encore souvent rédigés de manière trop complexe ou conçus à trop grande échelle pour les PME“, déclare Lynn Jonckheere, conseillère juridique du service d’études Unizo. Alors que la loi sur les marchés publics permet parfaitement de diviser les grands contrats en petits chantiers, qui sont également gérables par les PME, le nombre de petits contrats de sous-traitance a à peine augmenté au cours des six dernières années. Toutefois, notre étude montre qu’au cours des six dernières années, le nombre de petits contrats de sous-traitance en Belgique n’a pratiquement pas augmenté.

Un gouvernement qui achète bien veille à ce qu’il puisse également atteindre les petites entreprises et les nouveaux arrivants sur le marché afin de renforcer la concurrence entre eux en termes de prix, de qualité et d’approvisionnement”, déclare le professeur Schotanus. Sinon, l’argent des contribuables ne sera pas dépensé efficacement et le gouvernement risque de manquer des occasions de passer des marchés durables, en prêtant attention à l’impact environnemental, à l’entreprenariat social et à l’innovation.

Dates pour De Croo

Bert Baeyens, un expert indépendant qui conseille les ministères sur leurs appels d’offres depuis plus de 25 ans, doute que les petits contrats donnent plus de chances aux PME. Dans le cadre d’un appel d’offres portant sur un montant plus limité, ils doivent fournir autant d’efforts. Ce dont les PME ont vraiment besoin, c’est d’avoir plus d’opportunités de remporter les contrats. Le manque de transparence des gouvernements n’arrange rien, reconnaît M. Baeyens. Mais il ne s’agit certainement pas de mauvaise volonté. Les pouvoirs publics de notre pays ont subi de nombreuses réductions ces dernières années, alors que les règles et les obligations ne sont pas devenues moins complexes. De plus, il n’est pas évident de trouver de bons repreneurs. C’est une profession goulot d’étranglement. Les gouvernements doivent faire des choix et la publication des marchés publics n’est pas une priorité. On peut imposer des amendes, mais il vaudrait mieux s’attaquer à la pénurie structurelle de personnel”.

En particulier, la Fondation pour les marchés publics demande au gouvernement de clarifier l’obligation de publier ou de ne pas publier et d’aller au-delà de la question de savoir qui remporte l’appel d’offres et à quel montant. Il est rare que l’on sache qui lance l’appel d’offres et qui soumet une offre.

Le Premier ministre Alexander De Croo (Open VLD), qui est responsable des marchés publics, travaille sur un projet de loi visant à collecter ces informations de manière structurée. Nous disposerons ainsi de davantage de données sur lesquelles fonder nos politiques. Il sera également possible de suivre en détail la participation des PME aux marchés publics”, déclare un porte-parole. Le gouvernement souhaite disposer d’un ensemble de données répondant à toutes les obligations européennes d’ici 2027.